Le cotisant, après réception de la mise en demeure, a plusieurs options : soit il s’abstient de contester et formule, uniquement, une demande de sursis à poursuites ou de réduction des majorations de retard ou encore, tente de conclure une transaction. Soit au contraire, il conteste le redressement opéré.
- L’absence de contestation
La demande de sursis à poursuites est prévue par l’article R 243-21 du Code de la sécurité sociale. Pratiquement, il équivaut à accorder des délais de paiement au cotisant. Ledit article R 243-21 subordonne le sursis à poursuites à deux conditions : le paiement « intégral des cotisations ouvrières » (a contrario donc, ce sursis ne peut concerner que les cotisations patronales, les pénalités et les majorations de retard) et la justification de garanties. Le Code de la sécurité sociale exclut toute compétence judiciaire en matière de sursis à poursuites. La décision du directeur de l’organisme est souveraine.
Quant à la demande de réduction des pénalités et majorations de retard, elle est prévue par l’article R 243-19-1 et R 243-20 du Code de la sécurité sociale. Pratiquement, les textes prévoient une remise automatique et une remise gracieuse. La remise automatique et intégrale est prévue par l’article R 243-19-1 du Code de la sécurité sociale. Selon ce texte, le directeur de l’organisme remettra automatiquement les pénalités et majorations si les conditions suivantes sont cumulativement réunies : aucune infraction n’a été constatée dans les 24 mois précédents, si le montant des majorations de retard est inférieur au plafond mensuel fixé pour l’année civile en cours et si dans le mois suivant la date d’exigibilité des cotisations, le cotisant a réglé les cotisations dues et a fourni ses déclarations. En dehors de cette hypothèse, la demande de remise formulée par l’employeur est prévue par l’article R 243-20 du Code de la sécurité sociale dans les conditions suivantes : la sanction de 5 % pourra faire l’objet d’une demande de remise auprès de l’URSSAF dès lors que l’employeur a réglé la totalité des cotisations ayant donné lieu à l’application des majorations. Quant à la sanction de 0,4%, elle ne peut faire l’objet de remise que lorsque les cotisations ont été acquittées dans un délai de 30 jours qui suit la date limite d’exigibilité ou bien en cas d’événements présentant un caractère irrésistible et extérieur (c’est-à-dire en cas de force majeure).
En ce qui concerne la transaction et afin de la solliciter une transaction, l’employeur devra être à jour de ses cotisations à l’égard de l’URSSAF dont il dépend, à l’exception de celles objet de la demande ; il devra attendre d’avoir reçu une mise en demeure l’invitant à régulariser sa situation ; la demande devra être écrite et motivée. Elle doit être présentée soit par l’employeur, soit pour son compte par un expert-comptable mandaté ou un avocat ; enfin, la créance ne doit pas avoir fait l’objet d’une décision de justice définitive. L’absence de réponse du directeur de l’organisme à la demande de l’employeur, dans le délai de 30 jours, équivaut à un refus
- La contestation
La procédure de contestation est marquée par deux étapes : une étape administrative qui se déroule au sein de la Caisse de sécurité sociale (Commission de recours amiable) et une étape judiciaire (Tribunal des affaires de sécurité sociale, Cour d’appel, Cour de Cassation). Ce schéma est celui du contentieux général de la sécurité sociale
→ l’étape administrative : la commission de recours amiable
► Caractère obligatoire
Suivant l’article R 142-1 du Code de la sécurité sociale, les réclamations, relevant du contentieux général de la sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole et formées contre les décisions prises par les organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole de salariés et de non-salariés, sont soumises à une Commission de recours amiable composée et constituée au sein du Conseil d’Administration de chaque organisme.
Il ressort clairement de cet article que le cotisant, qui souhaite contester le redressement opéré par l’URSSAF, doit préalablement saisir la Commission de recours amiable. Il s’agit là d’une disposition d’ordre public, ainsi que le confirme une jurisprudence constante
► Composition
La Commission de recours amiable a une composition paritaire. Elle comprend deux administrateurs de la caisse appartenant à la même catégorie que le réclamant et deux autres choisis parmi les autres catégories, désignés au début de chaque année par le Conseil d’Administration de la caisse. Cependant, la Commission peut valablement statuer si un seul des représentants de chaque collège, composant la Commission, est présent. La Commission se réunit sur convocation du Président du Conseil d’Administration. Le secrétariat est assuré par un agent de l’organisme.
► Nature de la commission
La commission de recours amiable n’est pas une juridiction. La Cour de Cassation a tenu à affirmer nettement ce principe. Elle n’est qu’une émanation du Conseil d’Administration de chaque organisme de sécurité sociale. C’est pour cela qu’existe une Commission au sein du Conseil de chaque organisme de sécurité sociale (Caisse primaire d’assurance maladie, Caisse régionale d’assurance maladie, Caisse d’allocations familiales, URSSAF…).
On notera que l’absence d’indépendance de la CRA vis-à-vis des organismes de sécurité sociale ne méconnaît pas les dispositions de l’article 6 paragraphe 1 de la convention européenne des droits de l’homme relatif au droit à un procès impartial et équitable puisqu’il ne s’agit pas d’une juridiction à proprement parler
► Délai de saisine
Il appartient au cotisant, qui entend saisir la Commission de recours amiable de l’URSSAF qui a diligenté le contrôle, de formuler sa demande « dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision contre laquelle les intéressés entendent former une réclamation ». Comment convient-il de décompter ce délai ? Sur ce point, il convient de faire application des articles 640, 641 et 642 du Code de procédure civile. On remarquera en outre que la commission doit être « saisie » dans le délai prévu à l’article R 142-1 du Code de la sécurité sociale. Ce qui revient à dire que la réclamation du cotisant doit parvenir à la commission dans le délai indiqué.
► Forme de la saisine
La Commission de recours amiable n’est pas une juridiction. Aucune condition particulière n’est donc requise pour la saisir. Pour des raisons évidentes de preuve, il est toutefois conseillé de saisir la commission en recommandée avec AR. Il a toutefois été jugé que la commission pouvait être saisie par le cotisant par une simple déclaration aux guichets de la Caisse, ou encore par communication, par le secrétariat du tribunal des affaires de sécurité sociale, saisi directement et à tort de la réclamation de l’assuré. La réclamation peut être faite par le cotisant lui-même, par un avocat, voire par un autre mandataire, ce dernier n’étant pas dans l’obligation de produire, à cet instant de la procédure, un mandat écrit.
► Motivation
Il est conseillé de motiver clairement son recours. Cependant, la Cour de cassation a décidé que l’absence de motivation de la réclamation soumise à la commission de recours amiable ne fait pas obstacle à la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale. La commission de recours amiable de l’organisme social est saisie de la contestation portant sur le bien-fondé d’un redressement de cotisations dans son intégralité, même en l’absence de motivation de la réclamation sur certains chefs du redressement
► Destinataire
Il résulte de l’article R 142-1 du CSS que la réclamation doit être soumise à la commission de recours amiable de l’organisme qui a pris la décision. Toutefois, en application de l’article article R 142-18, la réclamation formée dans le délai de l’article R 142-1 du CSS auprès d’un des services de la caisse, fût-il incompétent pour en connaître, fait obstacle à ce que la forclusion prévue par cet article soit opposée à l’intéressé.
► Délai pour statuer
Deux hypothèses peuvent être ici retenues. Soit le cotisant laisse la Commission statuer sur sa réclamation. Dans ce cas, il attendra la notification de la décision. Soit il fera application des dispositions de l’article R 142-6 du Code de la sécurité sociale suivant lequel lorsque la décision du Conseil d’Administration ou de la Commission n’a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai d’un mois, l’intéressé peut considérer sa demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal des affaires de sécurité sociale prévu à l’article L 142-2. Le délai d’un mois prévu à l’alinéa précédent court à compter de la réception de la réclamation par l’organisme de sécurité sociale. Toutefois, si des documents sont produits par le réclamant après le dépôt de la réclamation, le délai ne court qu’à compter de la réception de ces documents. Ainsi, le cotisant dispose d’un choix : soit laisser la Commission statuer sur son différend, soit accélérer la procédure en saisissant le tribunal des affaires de sécurité sociale en l’absence de décision de la Commission un mois après sa saisine. L’article R 142-6 du Code de la sécurité sociale est donc très clair, et n’est envisagé que comme une faculté pour l’assuré (le cotisant « peut considérer »). Enfin, que décider si le cotisant a saisi le tribunal suite à une décision implicite de rejet et qu’une décision amiable intervient en cours d’instance ? Dans ce cas, le cotisant, devant la décision rendue, est-il obligé de saisir une deuxième fois le tribunal ? L’article R 142-18 dernier alinéa règle cette difficulté : la forclusion ne peut être opposée au cotisant ayant introduit une requête contestant une décision implicite de rejet d’un organisme effectuant le recouvrement pour le seul motif de l’absence de saisine du tribunal contestant la décision explicite de rejet intervenue en cours d’instance
► Forme de la décision
Nous sommes ici dans l’hypothèse (la plus fréquente) où le cotisant a attendu que la Commission statue sur son différend.
Ainsi que nous l’avons vu, la Commission n’est pas une juridiction. Aucune règle de procédure spéciale ne lui est donc applicable. Ainsi, elle n’a pas à entendre les parties, ou à procéder à des débats contradictoires. Le requérant ne sera même pas entendu. La procédure est donc simplement écrite.
Selon l’article R 142-4 du Code de la sécurité sociale : la Commission « donne, sur les affaires qui lui sont soumises, son avis au Conseil d’Administration, qui statue et notifie sa décision aux intéressés. Cette décision doit être motivée. Toutefois, le Conseil d’Administration peut déléguer tout ou partie de ses pouvoirs à la Commission dans les conditions qu’il détermine. En cas de partage des voix au sein de la Commission, il est statué par le Conseil d’Administration ».
De manière générale, et pour des raisons de preuve, la décision est envoyée par lettre recommandée avec accusé de réception. L’absence de date sur la décision ou encore de nom ou de signature du président de la Commission ne saurait entraîner la nullité de la décision rendue.
► Contrôle de l’autorité de tutelle
Selon les articles L 151-1 et R 151-1 du Code de la sécurité sociale, les décisions de la Commission sont transmises au contrôle de l’autorité compétente de l’Etat, la mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de Sécurité sociale (MNC) dont me rôle est notamment de contrôler la légalité des actes pris par les organismes locaux de Sécurité sociale. Cette entité peut dans le cas où les décisions prises lui paraissent contraire à la loi, soit en prononcer l’annulation, soit en suspendre l’exécution jusqu’à décision du ministre chargé de la sécurité sociale qu’il saisit aux fins d’annulation. Quand les décisions lui paraissent de nature à compromettre l’équilibre financier des risques, la même autorité peut en suspendre l’application et notifie cette suspension à la Caisse nationale compétente.
► Portée de la décision
Nous avons déjà vu que la Commission de recours amiable ne saurait être assimilée à une juridiction. Cette affirmation entraîne immanquablement une question : faute pour le cotisant d’avoir exercé un recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale dans les deux mois de la notification de la décision amiable, quelle est la portée de cette dernière décision ? La cour de cassation a décidé que cette dernière avait acquis un caractère définitif et ne pouvait donc pas être remis en cause par la voie de l’opposition à contrainte. En pratique, cette position de la Cour de Cassation peut se comprendre. En effet, faute pour la Cour suprême de décerner un label de décision définitive ayant l’autorité de la chose « décidée » (et non jugée) à une décision amiable n’ayant pas fait l’objet de recours, l’URSSAF se trouverait alors dans l’impossibilité d’appliquer une quelconque résolution.
→ l’étape judiciaire
Le Tribunal des affaires de sécurité sociale constitue la première étape obligatoire dans le cadre de la phase judiciaire. Rappelons, toutefois, que le tribunal des affaires de sécurité sociale ne peut être saisi qu’après un passage obligatoire devant la Commission de recours amiable. Une particularité importante de cette phase devant le tribunal est qu’elle est « gratuite et sans frais ». Les rédacteurs du Code de la sécurité sociale ont ainsi voulu faciliter l’accès des assurés devant ces juridictions pour faire reconnaître leurs droits. Cette gratuité n’exclut, toutefois, pas la condamnation au paiement d’une amende en cas de recours jugé « dilatoire ou abusif », ainsi qu’au règlement des frais de procédure
La composition de ce tribunal est réglée par le Code de la sécurité sociale. Le Président est un magistrat du siège du tribunal de grande instance désigné par le premier Président de la Cour d’appel. Ce Président est assisté par deux assesseurs : l’un représentant les employeurs et travailleurs indépendants, l’autre représentant les salariés.
L’article R 142-12 du Code de la sécurité sociale prévoit que le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le domicile du bénéficiaire ou de l’employeur intéressé. Pratiquement, l’adresse du tribunal est indiquée sur la décision de la commission de recours amiable.
Le tribunal est saisi par simple requête déposée au secrétariat ou adressée au secrétaire par lettre recommandée.
Ce recours doit être effectué dans les deux mois soit de la date de la notification de la décision amiable, soit de l’expiration du délai d’un mois au-delà duquel le silence de la Commission de recours amiable vaut rejet de la demande. Dans ce cas, le délai de deux mois ne commencera à courir que trois mois après la saisine de la Commission de recours amiable.
Dans tous les cas, il convient que la décision de rejet de la Commission de recours amiable mentionne le délai et les modalités de recours. En l’absence de ces indications, la notification ne fait pas courir les délais de recours.
Le secrétaire du tribunal convoque les parties par lettre recommandée avec accusé de réception huit jours au moins avant la date d’audience. A l’audience, les parties peuvent comparaître personnellement ; elles peuvent aussi se faire représenter ou assister. Le Code de la sécurité sociale prévoit limitativement la liste des personnes pouvant assister ou représenter : un avocat, un travailleur salarié ou un employeur ou un travailleur indépendant exerçant la même profession ou un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés ou d’employeurs, le conjoint ou un ascendant ou descendant en ligne directe. Hormis pour l’avocat, les autres mandataires doivent produire un pouvoir sur papier libre. La procédure est orale et contradictoire. Toutefois, l’employeur peut déposer des observations sur papier libre. Le secrétaire notifie à chacune des parties à l’audience, par lettre recommandée avec accusé de réception, la décision prise
Le tribunal des affaires de sécurité sociale statue en dernier ressort jusqu’à concurrence du taux de compétence en dernier ressort fixé pour les tribunaux d’instance. Au-delà de ce taux, les décisions du tribunal sont susceptibles d’appel. Elles ne sont pas susceptibles d’opposition
Les parties peuvent interjeter appel dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement. Le délai se calcule de « quantième à quantième ». Les mêmes dispositions que celles prévues devant le tribunal des affaires de sécurité sociale sont applicables lorsque le jour d’expiration du délai est un samedi, un dimanche, ou un jour férié. L’appel est formé par une déclaration que la partie, ou tout mandataire, fait ou adresse par pli recommandé au secrétariat de la juridiction qui a rendu le jugement. La déclaration indique les nom, prénoms, profession et domicile de l’appelant ainsi que les nom et adresse des parties contre lesquelles l’appel est dirigé. Elle délivre le jugement dont il est fait appel et mentionne, le cas échéant, le nom et l’adresse du représentant de l’appelant devant la Cour.
La procédure applicable devant le tribunal des affaires de sécurité sociale l’est aussi devant la Cour d’appel. Il en résulte que la procédure est gratuite et sans frais et que le ministère d’avocat n’est pas obligatoire. La décision est notifiée par le greffier de la Chambre sociale de la Cour d’appel par lettre recommandée avec accusé de réception.
Un des principes fondamentaux est que la décision rendue en dernier ressort est exécutoire de plein droit nonobstant un pourvoi devant la Cour de Cassation. En d’autres termes, si la Cour d’appel donne gain de cause à l’URSSAF, cette dernière peut faire exécuter, de suite, la décision. Si au contraire, l’arrêt donne raison au cotisant, les sommes, éventuellement payées, devront être remboursées par l’organisme.
Les décisions rendues en dernier ressort par le tribunal des affaires de sécurité sociale ou par la Cour d’appel peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant la deuxième Chambre civile de la Cour de Cassation. Il convient, cependant, ici de limiter le rôle de la Cour de Cassation. En effet, la Cour n’a pas à analyser les faits. Elle se contente de vérifier si la loi a été correctement appliquée. Elle ne saurait donc être qualifiée de troisième degré de juridiction.
Peuvent former un pourvoi en cassation : l’employeur, le directeur de l’URSSAF, le représentant du Ministre et ce, même s’il n’était pas partie à l’instance engagée devant le tribunal ou la Cour d’appel. Le pourvoi est formé par ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation. Cependant, le représentant du Ministre en est dispensé. Le pourvoi doit être effectué dans les deux mois à compter de la décision attaquée par déclaration auprès du greffe de la Cour de Cassation.
La 2° Chambre civile de la Cour de Cassation, qui traite les dossiers en matière de sécurité sociale, peut accepter le pourvoi. Dans cette hypothèse, elle « casse » la décision contestée et renvoie l’affaire devant une autre juridiction afin qu’il soit statué de nouveau sur le litige. Il appartient, alors, à la partie intéressée de saisir la juridiction de renvoi par simple lettre recommandée adressée au secrétariat de ladite juridiction.
La Cour de Cassation peut également « rejeter » le pourvoi du demandeur si elle estime que ses arguments ne sont pas fondés. Dans ce cas, la décision du tribunal ou de la Cour d’appel devient définitive et n’est plus susceptible de recours.
- L’inaction du débiteur
Faute pour le débiteur de se manifester ou de contester le montant des cotisations réclamées, l’organisme de recouvrement mettra alors en oeuvre la procédure de recouvrement. La procédure de contrainte est privilégiée du fait de sa simplicité.
Dans tous les cas, une mise en demeure préalable doit avoir été recue par le cotisant. Sur ce point, l’article R 133-3 est formel : si la mise en demeure, ou l’avertissement, reste sans effet au terme du délai d’un mois à compter de sa signification, le directeur de l’organisme créancier peut décerner la contrainte mentionnée à l’article L 244-9. Faute d’envoi de mise en demeure, il est clair que la contrainte serait nulle et de nul effet
→ Emission d’une contrainte
Le moins que l’on puisse dire, c’est que le Code de la sécurité sociale se montre peu bavard sur les mentions devant figurer dans l’acte. En effet, l’article R 133-3 ne prévoit rien à ce sujet. En l’absence d’indication spéciale, il appartenait à la Cour de Cassation de fixer les mentions minimales que doit comporter le document.
D’abord, il est clair que les observations, que nous avons formulées pour la mise en demeure, se retrouvent pour la contrainte. Ainsi, comme pour la mise en demeure, et à peine de nullité, le document doit préciser la nature, le montant des cotisations réclamées et la période à laquelle elles se rapportent. Ensuite, et comme pour la mise en demeure, l’inexactitude de la somme réclamée ne rend pas nul le document. La Chambre sociale a ainsi statué que, si la somme indiquée ne correspondait pas à celle dont le débiteur était redevable, en raison par exemple d’une révision de l’assiette des cotisations, la contrainte était cependant valable à concurrence du montant réduit des cotisations. Enfin, et toujours comme pour la mise en demeure, si le document doit normalement être signé par le directeur de l’organisme. Signalons enfin que la prescription de la dette des cotisations est de 3 ans à compter de l’expiration de l’année civile au titre de laquelle elles sont dues (5 ans en cas de constatation d’une infraction de travail illégal par procès-verbal)
Selon l’article R 133-3 du Code de la sécurité sociale, « la contrainte est signifiée au débiteur par acte d’huissier de justice ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ». Le document « à peine de nullité » doit mentionner la référence de la contrainte et son montant, le délai dans lequel l’opposition doit être formée, l’adresse du tribunal des affaires de sécurité sociale compétent et les formes requises pour sa saisine.
Et suivant l’article L 244-9 du Code de la sécurité sociale, la contrainte décernée par le directeur d’un organisme de sécurité sociale pour le recouvrement des cotisations et majorations de retard comporte, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, dans les délais et selon des conditions fixées par décret, tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Il s’agit là d’une procédure exceptionnelle et rapide de « puissance publique » permettant de valider un redressement sans décision judiciaire, tout en conférant, au titre de l’organisme, le label de « décision judiciaire »
→ Opposition à la contrainte
Suivant l’article R 133-3 al 3 du Code de la sécurité sociale, le débiteur peut former opposition par inscription au secrétariat du tribunal des affaires de sécurité sociale dans le ressort duquel il est domicilié, ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception adressée au secrétariat dudit tribunal dans les quinze jours à compter de la signification. L’opposition doit être motivée ; une copie de la contrainte contestée doit lui être jointe. Le secrétariat du tribunal des affaires de sécurité sociale informe l’organisme créancier dans les huit jours de la réception de l’opposition. Ainsi, en cas de délivrance d’une contrainte, le débiteur peut s’opposer aux prétentions de l’organisme par la voie de l’opposition.
Un premier point à résoudre est celui du délai de l’opposition. Cette opposition, effectuée par inscription au secrétariat du tribunal ou formulée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au même secrétariat, doit être faite dans les quinze jours de la signification de la contrainte. Comment faut-il compter ces quinze jours ? Selon le tribunal de Metz (Comm. 1° inst. Metz. 19 janvier 1962, Sté S c. CAF de Moselle), l’opposition est recevable si la lettre a été adressée dans les quinze jours, même si elle a été reçue postérieurement. D’autre part, si le délai d’opposition expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, ce délai est prolongé jusqu’au premier jour ouvrable suivant. Enfin, ce délai de quinze jours court à compter du lendemain 0 h du jour de la signification ou de la notification de la contrainte
Un autre point est celui de la motivation de l’opposition. Sur ce point, les tribunaux exigent de la part du débiteur, une « réelle » motivation, même si le débiteur n’a pas l’obligation de développer tous les moyens détaillés qu’il soulèvera ensuite devant le tribunal.
Dès qu’il aura connaissance de l’opposition, l’organisme créancier adressera, au secrétariat du tribunal des affaires de sécurité sociale, une copie de la contrainte, accompagnée d’une copie de la mise en demeure comportant l’indication du montant des cotisations et majorations de retard qui a servi à l’établissement de la contrainte ainsi que l’avis de réception, par le débiteur, de ladite mise en demeure. Le débiteur sera alors convoqué devant le tribunal des affaires de sécurité sociale suivant la procédure que nous avons déjà envisagée en matière de contentieux général. Ce sera, alors, à l’opposant à la contrainte de rapporter la preuve du bienfondé de l’opposition et non à l’URSSAF de prouver le bienfondé de sa créance. Les décisions du tribunal des affaires de sécurité sociale sont rendues en dernier ressort jusqu’à concurrence du taux de compétence fixé pour les tribunaux d’instance. Dans cette hypothèse, elles sont susceptibles d’un seul pourvoi en cassation. Au-delà de ce taux, les jugements du tribunal sont susceptibles d’appel.